「교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙」 일부개정령(안) 입법예고 철회 요구 한국교총 건의

2020. 6.

「교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙」 일부개정령(안) 입법예고 철회 요구 한국교총 건의

한국교총 입장

□ 「교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙」(교육부공고 제2020-156호) 개정령(안) 철회 요구

○ 제2차시험 방식 및 최종합격자의 결정방식에 대해 대강조차 규정하지 않은 채 시험실시기관인 시·도교육감에 포괄적으로 재위임하는 것은 위임한계의 일탈 및 복위임금지 원칙에 반함.

- 동 개정령(안)은 교원선발 제2차시험 방식 및 최종합격자의 결정방식에 대해 대강조차 규정하지 않은 채 시험실시기관인 시·도교육감에 포괄적으로 재위임하는 것으로 이는 상위법령인 「교육공무원법」 및 「교육공무원임용령」의 위임한계를 일탈하였고, 동 법령이 교육부령으로 하여금 세부내용을 규정하도록 하였음에도 그 위임사항을 전혀 규정하지 않은 채 그대로 재위임한 것으로 복위임금지 원칙에도 반함.

○ 시·도교육감이 상위법령의 통제를 전혀 받지 않은 채 국가사무인 ‘교육공무원 선발’에 대한 결정권을 갖게 되는 것으로 이는 헌법상 국민의 교육받을 권리 및 교원지위 법정주의에 비추어 볼 때 타당하지 않음

- 제2차시험 및 최종결정에 관한 모든 사항을 시험실시기관인 지방교육자치단체장이 그 재량에 따라 정할 수 있게 되므로 실질적으로 국가사무가 자치사무처럼 운영될 수 있으며, 이는 법에 근거한 규율이라는 법치주의 원칙에 부합하지 않고 교원지위 법정주의에도 부합하지 않음.

○ 교육공무원 임용절차는 전국적으로 통일된 규율이 필요한 국가사무라는 측면이 있으므로, 각 시·도 교육청의 인재상에 맞는 교사를 선발하기 위한다는 목적만으로는 균등한 기회의 박탈을 정당화할 수는 없으며, ‘균등한 기회의 박탈’은 헌법 제25조가 보장하는 공무담임권 침해 문제가 제기될 수 있으며, 법적안정성이 담보되지 않은 문제점을 나타냄.

- 법령의 규정에 근거한 공개전형시험을 통해 예비교사들이 자신의 능력을 실증함으로써 교원으로 임용될 수 있는 균등한 기회가 부여되어야 하는데, 동 개정령(안)에 따르면 각 시·도별로 합격자 결정기준이 달라지므로 균등한 기회가 부여되지 않는 결과를 초래할 수 있어 헌법 제25조가 보장하는 공무담임권 침해 문제로 이어짐.

- 교육기본법 제4조(교육의 기회균등) 제2항의 지역별 교원수급 등 교육여건 격차 최소화 방안 마련을 위한 법률상 요구되는 시책에도 반하게 됨.

- 교원 임용시험을 준비하는 예비교사들은 시험과 관계된 법령만을 보아서는 어떠한 기준으로 합격자가 결정되는지를 알 수가 없어 법적안정성 또한 담보되지 않음.

○ 지방교육자치단체장인 시·도교육감이 교육공무원의 임용에 대한 결정권을 가짐에 따라 자연스럽게 교원의 신분을 국가직이 아닌 지방직으로 해야 한다는 흐름으로 이어질 수 있어 동 개정령(안) 수용 불가

- 최근 소방직의 국가직 전환 등에서 보더라도 전 국민을 대상으로 하는 양질의 교육서비스를 제공하기 위해서는 국가직으로서의 신분을 보장해야 함에도 시대에 역행하는 정책적 흐름으로 이어질 우려가 있음.

건의 이유

1. 개정령(안)은 제2차시험 방식 및 최종합격자의 결정방식에 대해 대강조차 규정하지 않은 채 시험실시기관인 시·도교육감에 포괄적으로 재위임하는 것은 상위법령의 위임한계를 벗어남.

○ 교원의 신규채용과 관련한 법적체계 개관

1) 「교육공무원법」 제11조를 통해서 공개전형을 하되, 공개전형에 필요한 사항을 동조 제4항을 통해 대통령령에 위임하고 있음.

교육공무원법 제11조(교사의 신규채용 등)

①교사의 신규채용은 공개전형으로 한다. 이 경우 임용권자는 별표 2에 해당하는 사람에게 제1차 시험성적 만점의 100분의 10 이내의 범위에서 가산점을 줄 수 있다.

②③(생략)

④제1항 및 제2항에 따른 공개전형을 하는 경우 담당할 직무 수행에 필요한 연령이나 그 밖에 필요한 자격요건, 공개전형의 절차ㆍ방법 및 평가요소 등 공개전형에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

2) 「교육공무원법」 제11조의 위임에 따라 「교육공무원임용령」 제11조에서는 공개전형의 방법을 필기시험·실기시험 및 면접시험 등의 방법에 의할 것을 규정하면서, 동조 제3항은 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항을 교육부령으로 정하도록 다시 위임하고 있음.

교육공무원임용령 제11조(공개전형의 방법등)

①법 제11조제1항의 규정에 의한 공개전형은 필기시험ㆍ실기시험 및 면접시험등의 방법에 의한다.

②(생략)

③제1항의 규정에 의한 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 교육부령으로 정한다.

3) 그리고 그 위임에 따라 「교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙」은 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항을 아래와 같이 정하고 있었으나, 개정안에 따르면 2차 시험의 경우 시험방법에 대하여 전혀 규정하지 않은채 포괄적으로 시험실시기관으로 위임하고 있음.

현 행	개 정 안
제7조(시험의 방법) ① 제1차시험은 기입형ㆍ서술형 및 논술형 필기시험으로, 제2차시험은 교직적성 심층면접과 수업능력(실기ㆍ실험을 포함한다) 평가로 한다. 다만, 응시자가 선발예정인원에 미달되거나 시험실시기관이 필요하다고 인정할 때에는 시험의 일부를 면제할 수 있다.	제7조(시험의 방법) ① 제1차시험은 서답형(단답형, 서술형, 논술형 등) 필기시험으로 한다. 필기시험은 교육학과 전공(교과내용학과 교과교육학을 말한다.)에 대한 종합적 이해와 교직수행 능력을 평가하되, 각각 채용예정직에 상응하는 학력과 능력을 평가한다. 다만, 시험실시기관이 필요하다고 인정할 때에는 실기시험을 제1차시험에서 실시할 수 있다.
② 필기시험은 교육학과 전공(교과내용학과 교과교육학을 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 대한 종합적 이해와 교직수행 능력을 평가하되, 각각 채용예정직에 상응하는 학력과 능력을 평가한다.	② 제2차시험은 시험실시기관이 정하는 방법으로 한다.
③ 실기ㆍ실험시험은 예ㆍ체능과목, 과학교과 등 실기ㆍ실험시험이 필요한 경우에 실시하며, 채용예정직에 상응하는 실기ㆍ실험 능력을 평가한다.	<삭 제>
④ 교직적성 심층면접 시험은 교사로서의 적성, 교직관(敎職觀), 인격 및 소양을 평가한다. 이 경우 시험실시기관은 교직 부적격자를 확인할 수 있는 평가지표를 개발하여 활용하여야 한다.	<삭 제>
⑤ 수업능력 평가는 모의 수업 등을 통하여 교사로서의 의사소통 능력과 학습지도 능력을 중점적으로 평가한다.	<삭 제>
<신 설>	⑥ 제1항, 제2항에도 불구하고 응시자가 선발예정인원에 미달되거나 시험실시기관이 필요하다고 인정할 때에는 시험의 일부를 면제할 수 있다.
<신 설>	⑦ 시험실시기관은 제2차시험 과정에서 부적격자를 확인할 수 있는 평가지표를 개발하여 활용하여야 한다.
제17조(합격자의 결정) ①ㆍ② (생 략)	제17조(합격자의 결정) ①ㆍ② (현행과 같음)
③ 최종 합격자는 제1차시험(제8조제3항 및 제4항에 따라 가산한 점수는 제외한다) 및 제2차시험의 성적을 각각 100점 만점으로 환산하여 합산한 시험성적이 높은 사람부터 차례로 결정한다.	③ 제1차시험과 제2차시험 성적의 합산비율, 동점자 처리 등 최종 합격자의 결정 기준은 시험실시기관이 정한다.

○ 「교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙」의 법적성질

- 위 법령체계에서 알 수 있듯이 「교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙」 제7조 및 제17조는 교육공무원의 신규채용의 방식과 절차에 관하여 교육공무원법 및 교육공무원 임용령의 순차 위임을 받아 제정된 것인 바, 상위 법령의 위임을 받아 부령의 형식으로 제정된 법규명령에 해당함.

- 특히 기존의 판례는 법규명령과 행정규칙의 구분기준에 대해 수권여부기준설을 따르도록 되어 있음.

법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니하여 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는 그 행정규칙은 그것이 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 당해 법령과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다(대법원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결, 대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결)

- 따라서 동 규칙은 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한도에서 법규적 효력을 가지며, 상위 법령의 위임한계를 벗어나는 범위에서는 법규적 효력을 가질 수 없게 됨.

○ 동 규칙 개정령(안)의 위임 한계 일탈에 대하여,

- 「교육공무원법」 제11조 제1항에서 교사의 신규채용은 공개전형으로 한다고 규정하면서, 동조 제4항에서는 공개전형에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있음.

- 그에 따라 「교육공무원임용령」 제11조 제1항은 공개전형의 방법을 필기시험·실기시험 및 면접시험 등의 방법에 의할 것을 규정하면서, 동조 제3항은 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항을 교육부령으로 정하도록 다시 위임함.

- 이에 따라 규정되는 교육부령 규칙은 임용시험 관련 공개전형의 방법을 필기시험·실기시험 및 면접시험 등으로 하되 그 실시에 필요한 사항을 규정하는 것이 상위법령의 위임취지에 부합하는 것임.

- 그러나 동 규칙 개정령(안)은 현행규칙 제7조 제1항의 제2차시험에 관한 부분(제2차시험은 교직적성 심층면접과 수업능력 평가로 한다는 부분)을 삭제하고, 심층면접과 실기·실험능력 평가에 관한 제3항 및 제4항도 삭제하면서 동조 제2항에 제2차시험은 시험실시기관이 정하는 방법으로 한다는 조항을 삽입함.

- 즉, 제2차시험 및 최종합격에 관하여 어떠한 전형에 의할 것인지 대강조차 규정하지 않은 채 이를 시험실시기관인 시·도교육감 재량으로 모두 결정하도록 하고 있어 「교육공무원법」 및 「교육공무원임용령」이 교육부령으로 하여금 공개전형 실시에 관하여 필요한 사항을 정하도록 한 위임의 취지에 부합하지 않고, 위임의 한계를 일탈하여 법적 효력을 상실할 수 있음.

○ 또, 이는 법률에서 위임받은 사항을 전혀 규정하지 않은 채 그대로 재위임한 것으로서 복위임금지 원칙에 반하게 됨.

“ ...법률에서 위임받은 사항을 전혀 규정하지 않고 재위임하는 것은 복위임금지 원칙에 반할 뿐 아니라 위임명령의 제정 형식에 관한 수권법의 내용을 변경하는 것이 되므로 허용되지 아니한다...”- 헌법재판소 2002. 10. 31. 선고 2001헌라1

2. 개정령(안)에 따르면 시·도교육감이 상위법령의 통제를 전혀 받지 않은 채 국가사무인 교육공무원 선발에 대한 결정권을 갖게 되는 것으로 이는 헌법상 국민의 교육받을 권리 및 교원지위 법정주의에 비추어 볼 때 타당하지 않음.

○ 헌법 제31조 제1항은 국민의 교육받을 권리를 보장하고 있는 동시에 헌법상 교육체계의 의무가 국가에 있음을 나타낸 것으로, 국가 책임으로 규정된 교육체계를 담당하는 ‘국가공무원’인 교원 선발을 위한 임용시험을 17개 시·도별 교육감의 개인적 관점에 따라 구성된 평가지표를 기준으로 최종 결정짓게 하는 것은 헌법이 규정하고 있는 국가적 책무를 방기하는 것임.

“헌법 제31조 제1항은 국민의 교육받을 권리를 보장하고 있는바, 이러한 ‘수학권’(修學權)은 통상 국가에 대하여 교육조건의 개선·정비와 교육기회의 균등한 보장을 적극적으로 요구할 수 있는 권리로 이해되고 있다. …(중략)…이처럼 교육제도와 그 운영에 관한 기본적인 사항을 법률로 정할 수 있도록 한 것은 헌법이 한편으로는 수학권을 국민의 기본권으로서 보장하고 다른 한편으로 이를 실현하는 의무와 책임을 국가가 부담하게 하는 교육체계를 교육제도의 근간으로 하고 있음을 나타낸 것이다” - 헌재 1992. 11. 12. 89헌마88 판례집 4

○ 대법원의 전북 교권보호조례 관련 판결에서도 교원의 지위에 관한 사항은 지방자치단체가 아니라 정부 차원에서 마련해야할 국가사무이며, 법률로 정해 전국적으로 통일적인 규율이 필요하다고 판시되어 있음.

“교원의 지위에 관한 사항은 법률로 정하여 전국적으로 통일적인 규율이 필요한 것이고 국가가 이를 위하여 상당한 경비를 부담하고 있으므로, 이에 관한 사무는 국가사무로 보아야 할 것이다.…(중략)… 조례안 제9조가 교원인사에 관한 사항을 심의하기 위하여 학교에 교원인사자문위원회를 두도록 하고 자문위원회의 자문결과에 대하여 학교의 장은 특별한 이유가 없는 한 이를 수용한다고 규정한 것은 국가사무에 관하여 법령의 위임 없이 조례로 정한 것으로 조례제정권의 한계를 벗어나 위법하다.” - 대법원, 2017. 1. 25. 선고. 2016추5018, 판결

○ 그러나 개정령(안)은 제2차시험 및 최종결정에 관한 모든 사항을 시험실시기관인 지방교육자치단체장이 그 재량에 따라 정할 수 있게 되므로 실질적으로 국가사무가 자치사무처럼 운영될 수 있으며, 이는 법에 근거한 규율이라는 법치주의 원칙에 부합하지 않고 교원지위 법정주의에도 부합하지 않음.

3. 기본적으로 교육공무원 임용절차는 전국적으로 통일된 규율이 필요한 국가사무라는 측면이 있으므로, 각 시·도 교육청의 인재상에 맞는 교사를 선발하기 위한다는 목적만으로는 균등한 기회의 박탈을 정당화할 수는 없으며, ‘균등한 기회의 박탈’은 헌법 제25조가 보장하는 공무담임권 침해 문제가 제기될 수 있으며, 법적안정성이 담보되지 않은 문제점을 나타냄.

헌법 제25조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.

○ 예비교사에게는 법령에 근거한 공개전형시험에서 자신의 능력을 실증함으로써 교원으로 임용될 수 있는 균등한 기회가 부여되어야 하는데, 동 개정령(안)에 따르면 각 시·도별로 합격자 결정기준이 달라지므로 균등한 기회가 부여되지 않는 결과가 초래될 수 있으며, 이는 곧 교원이 되고자 하는 자의 공무담임권 침해문제로 이어짐.

“한편, 헌법 제25조는 "…법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다."라고 규정하고 있으므로, 공무담임권이 실제로 실현될 수 있기 위해서는 우선 법률에서 그 구체적 내용을 형성할 것이 요구된다. 이 사건에서, 공립중등학교 교사는 법적으로 국가공무원의 일종인 교육공무원의 신분을 지니는데( 국가공무원법 제2조 제2항 제2호), 교육공무원법에서는 자격·재교육성적·근무성적 기타 능력의 실증에 의하여 교육공무원을 임용하고( 제10조 제1항), 교원으로서의 자격을 갖추고 임용을 원하는 모든 자에 대하여 능력에 따라 균등한 임용의 기회를 보장하며( 제10조 제2항), 교사의 신규임용은 원칙적으로 공개전형의 방법에 의하도록( 제11조 제1항) 규정하고 있다. 그러므로 교사자격이 있는 자에게는 공개전형시험에서 자신의 능력을 실증함으로써 교사로 임용될 수 있는 균등한 기회가 부여되어야 하며, 이는 곧 헌법 제25조의 공무담임권 조항이 국민의 기본권으로서 보장하는 바이기도 하다.” - 헌법재판소 2004. 3. 25. 선고 2001헌마882 전원재판부

○ 또한 교원 2차 임용시험의 방법과 내용, 합격에 대한 최종결정권을 17개 시·도별 자체 기준에 따라 시행하게 된다면, 전반적으로 시·도간 신규 교사의 질 관리에 차등이 생기는 등의 문제가 발생할 수 있으며 이는 곧 교육의 지역 간 편차로 이어져 교육기본법 제4조(교육의 기회균등) 제2항의 지역별 교육여건 격차 최소화 방안 마련을 위한 법률상 요구되는 시책에도 반하게 됨.

교육기본법 제4조(교육의 기회균등) ② 국가와 지방자치단체는 학습자가 평등하게 교육을 받을 수 있도록 지역간의 교원 수급 등 교육여건 격차를 최소화하는 시책을 마련하여 시행하여야 한다

○ 무엇보다 개정령(안)에 따를 경우 교원 임용시험을 준비하는 예비교사들은 시험과 관계된 법령만을 보아서는 어떠한 기준으로 합격자가 결정되는지를 알 수가 없어 법적안정성 또한 담보되지 않음.

○ 결국, 교육에 대한 시·도별 특성화를 추진하더라도 의무교육으로서의 유·초·중등교육에 대한 국가 책무성 담보를 위해 교원을 국가공무원으로서 임용하는 취지를 고려할 때, 그 임용에 대한 결정권을 지방교육자치단체장인 시·도교육감이 가지는 것은 법 체계적으로 맞지 않음.

- 일반적으로 공무원의 임용방법에 대하여는 대통령으로 시험의 방법과 단계, 시험과목은 물론, 채점과 출제수준에 이르기까지 매우 정교하게 구성하고 있음.

- 교원의 임용시험에 대해서도 현행 법령에서는 제2차시험의 방법과 평가 등에 대하여 구체적으로 규정하고 있으나, 개정안에서는 이를 모두 삭제하고 오직 “제2차시험은 시험실시기관이 정하는 방법으로 한다”라고 포괄적 위임으로 시ㆍ도교육감이 평가내용과 방법에 대한 모든 것을 자의적으로 할 수 있도록 규정하고 있음.

4. 지방교육자치단체장인 시·도교육감이 교육공무원의 임용에 대한 결정권을 가짐에 따라 자연스럽게 교원의 신분을 국가직이 아닌 지방직으로 해야 한다는 흐름으로 이어질 수 있어 동 개정령(안) 수용 불가

○ 교원지방직화로 인한 교원보수, 인사, 선발이 제각각일 경우, 이는 교원의 질적차이로 이어지게 되며, 결국 교육의 질적 차이 등 수도권-지역간 교육격차가 나타날 것임.

○ 이는 전국 어디서나 동일한 수준의 교육을 통한 출발선이 공평한 교육기회의 보장이라는 헌법적 가치에 대한 국가적 책무를 방기하는 것으로서 임용시험의 방법과 내용, 합격에 대한 최종 결정권은 국가단위에서 통일된 기준으로 이뤄져야 할 것임.

“헌법 제31조의 취지를 고려하면, 국가는 국민의 교육받을 권리를 보장하기 위하여 교육시설이나 교육인력이 특정지역에 편중되거나 큰 질적 차이 없이 전국적으로 적정하게 분포되도록 …(중략)… 교육체계를 구축할 의무를 지고 있다” -헌법재판소 전원재판부. 2005헌가11, 2007. 12. 27.

○ 특히 최근 소방직의 국가직 전환 등에서 보더라도 전 국민을 대상으로 하는 양질의 교육서비스를 제공하기 위해서는 국가직으로서의 신분을 보장해야 함에도 시대에 역행하는 정책적 흐름으로 이어질 우려가 있음.

요구 사항

□ 「교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙」(교육부공고 제2020-156호) 개정령(안) 철회

○ 교원임용후보자 선정시험의 제2차 시험 및 최종 합격자의 결정기준을 시험실시기관(시·도교육감)에게 포괄적으로 위임하는 개정령(안) 입법예고 철회. 끝.